स्थानीय सरकार : अधिकार, स्रोत र क्षमताको सवाल

-विनय अधिकारी / काठमाडौं ।

संघीयताको सफलता संविधानमा अधिकार लेखिनुमा मात्र होइन, ती अधिकार प्रयोग गर्न स्थानीय सरकारसँग पर्याप्त स्रोत, जनशक्ति र संस्थागत क्षमता हुनुमा निर्भर गर्छ ।

नेपालमा संघीयता कार्यान्वयन भएको एक दशक पुग्न लागिसकेको छ । संविधानले स्थानीय तहलाई केवल केन्द्रका कार्यक्रम कार्यान्वयन गर्ने निकायका रूपमा होइन, आफ्नै अधिकार भएको सरकारका रूपमा स्वीकार गरेको छ ।

संविधानको धारा ५६ ले राज्यको संरचना तीन तहमा बाँडेको छ। अहिले सात प्रदेश र ७५३ स्थानीय तह छन् । स्थानीय तहका आफ्नै व्यवस्थापिका, कार्यपालिका र न्यायिक समिति छन् । गाउँसभा र नगरसभाले स्थानीय कानुन बनाउँछन्, कार्यपालिकाले कार्यान्वयन गर्छ, र न्यायिक समितिले कानुनले तोकेका केही विवाद समाधान गर्छ । यी व्यवस्थालाई व्यवहारमा उतार्न बनेको मुख्य कानुन स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ हो, जसले जनसहभागिता, पारदर्शिता र उत्तरदायित्व सुनिश्चित गर्दै संघीय प्रणालीलाई स्थानीय तहदेखि नै सुदृढ गर्ने लक्ष्य लिएको छ ।

ऐनको दफा १०२ ले स्थानीय तहलाई आफ्नो अधिकार क्षेत्रका विषयमा ऐन बनाउने अधिकार दिएको छ, तर ती कानुन स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशन नभएसम्म लागू हुँदैनन् । न्यायिक समितिले आली(धुरा, कुलो–पानीघाट, बाली नोक्सानी, ज्याला(मजदुरी, जेष्ठ नागरिकको पालनपोषण र वार्षिक पचीस लाख रुपैयाँसम्मको घरबहाल विवाद निरूपण गर्छ, र केही विवाद मेलमिलापद्वारा समाधान गर्छ ।

समितिको निर्णयमा चित्त नबुझ्नेले ३५ दिनभित्र जिल्ला अदालतमा पुनरावेदन गर्न सक्छन् (दफा ४७, ५१) । यसरी सानातिना विवाद गाउँ टोलमै टुङ्गिएर न्याय नागरिकको नजिक पुग्छ ।

यसले स्थानीय शासनमा ठूलो परिवर्तन ल्याएको छ । तर एउटा महत्त्वपूर्ण प्रश्न अझै बाँकी छ—स्थानीय सरकारलाई संविधानले अधिकार दिएको छ, तर ती अधिकार प्रयोग गर्न आवश्यक स्रोत र क्षमता कति दिएको छ ? यही प्रश्न नेपालको संघीयताको व्यावहारिक मूल्यांकनको मुख्य आधार बन्नुपर्छ। अधिकार हुनु र अधिकार प्रयोग गर्न सक्नु फरक कुरा हो ।

स्थानीय स्वायत्तताको अर्थ स्थानीय सरकारले आफ्ना आवश्यकता र प्राथमिकताअनुसार निर्णय गर्न सक्नु हो—सडक कहाँ बनाउने, खानेपानी, स्थानीय बजार, आधारभूत स्वास्थ्य र शिक्षा कसरी सुधार्ने भन्ने जस्ता विषयमा । तर निर्णय गर्ने अधिकार मात्र भएर पुग्दैन, कानुनी अधिकार, आर्थिक स्रोत, दक्ष कर्मचारी र प्रशासनिक क्षमता पनि चाहिन्छ ।

अर्थशास्त्रको सामान्य सिद्धान्तले पनि यही देखाउँछ, जिम्मेवारी दिइयो तर त्यसअनुसार स्रोत दिइएन भने परिणाम कमजोर हुन्छ । त्यसैले स्थानीय सरकारको मूल्यांकन गर्दा अधिकार, स्रोत र क्षमतालाई सँगसँगै हेर्नुपर्छ ।

संविधानको अनुसूची ८ ले स्थानीय कर तथा शुल्क, आधारभूत शिक्षा र स्वास्थ्य, सरसफाइ, कृषि, स्थानीय बजार र विपद् व्यवस्थापनलगायत एकल अधिकार तोकेको छस अनुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका साझा अधिकार छन् ।

समस्या यहीँबाट सुरु हुन्छ, ऐनको दफा ११ ले नगर प्रहरी, सहकारी, एफ.एम. रेडियो र सम्पत्ति, घरबहाल, व्यवसाय, भूमिकर जस्ता विषयमा स्थानीय तहको काम, कर्तव्य र अधिकार थप स्पष्ट गरे पनि करसम्बन्धी अधिकार ‘संघीय तथा प्रदेश कानुनको अधीनमा रही’ प्रयोग गर्नुपर्ने सर्त छ ।

साझा अधिकारको व्याख्या र कार्यान्वयनमा अझै अन्योल छ, र संघीय कानुन बन्न ढिला हुँदा स्थानीय तहले आफ्ना अधिकार पूर्ण रूपमा प्रयोग गर्न कठिनाइ भोगेका छन् ।

त्यसैले अबको बहस ‘अधिकार दिने कि नदिने ?’ भन्दा पनि ‘दिइएका अधिकारलाई प्रभावकारी रूपमा प्रयोग गर्ने वातावरण कसरी बनाउने ’ भन्ने हुनुपर्छ । संघीयता हुँदैमा स्थानीय स्वायत्तता सुनिश्चित हुँदैन, संघीय देशमा पनि स्थानीय सरकार कमजोर हुन सक्छ । यसका लागि चारवटा पक्ष महत्त्वपूर्ण छन्, संवैधानिक सुरक्षा, कार्यगत अधिकार, वित्तीय स्वायत्तता र जवाफदेहिता ।

नेपाल, भारत र चीनः तीन फरक अनुभव

१. संवैधानिक सुरक्षा

नेपालको संविधानले स्थानीय तहलाई संघ र प्रदेशसँगै राज्य संरचनाको एक तहका रूपमा स्वीकार गरेको छ, त्यसैले यसको अस्तित्व सामान्य कानुनले सजिलै हटाउन सकिँदैन । ऐनले प्रत्येक स्थानीय तहलाई आफ्नै सञ्चित कोष (दफा ६९), आफ्नै प्रशासकीय संगठन र प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत (दफा ८३, ८४) दिएर यो हैसियतलाई थप बलियो बनाएको छ ।

भारतमा ७३औँ र ७४औँ संविधान संशोधनपछि पञ्चायत र नगरपालिकालाई संवैधानिक मान्यता दिइयो, तर वास्तविक अधिकार हस्तान्तरण राज्य सरकारको निर्णयमा निर्भर छ । चीन एकात्मक राज्य हो, त्यहाँका स्थानीय सरकार स्वतन्त्र संवैधानिक सरकार होइनन्, तिनले माथिल्लो प्रशासनिक तह र चिनियाँ कम्युनिस्ट पार्टीको संरचनाभित्र काम गर्छन् । यसबाट के बुझिन्छ भने, अधिकारको मूल्यांकन संविधानमा के लेखिएको छ भन्नेबाट मात्र होइन, व्यवहारमा त्यो कति सुरक्षित र प्रयोगयोग्य छ भन्नेबाट पनि गर्नुपर्छ ।

२. कार्यगत अधिकार

साझा अधिकारका विषयमा समस्या बढी देखिन्छ । एउटै विषयमा तीन तहले भूमिका खेल्दा जिम्मेवारीको सीमा अस्पष्ट हुन्छ, काम दोहोरिन सक्छ वा एउटा तहले अर्कोलाई जिम्मेवारी पन्छाउन सक्छ ।

ऐनको दफा १०४ ले विषयगत मन्त्रालयले स्थानीय तहको जिम्मेवारीअनुसार सम्पत्ति, दायित्व र बजेट स्थानीय तहमा सार्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । दफा १०६ मा संघ र प्रदेशले समानान्तर कार्यालय खारेज गर्ने जस्ता सहयोगात्मक दायित्व तोकिएको थियो, जुन ऐनको पाद–टिप्पणीअनुसार पछि समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध ऐन, २०७७ ले खारेज गरेको छ । कानुनमा लेखिएका हस्तान्तरण र समन्वय व्यवहारमा कतिसम्म पूरा भए भन्ने प्रश्न बाँकी नै छ । भारतको अनुभव पनि यही हो, केही राज्यले स्थानीय तहलाई धेरै अधिकार दिएका छन्, केहीले केन्द्रित राखेका छन् । नेपालका लागि निष्कर्ष स्पष्ट छ—अधिकारको सूची मात्र पर्याप्त छैन, जिम्मेवारीको सीमा पनि स्पष्ट हुनुपर्छ ।

३. वित्तीय स्वायत्तता

वित्तीय क्षमता स्थानीय सरकारको वास्तविक शक्ति मापन गर्ने सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण आधारमध्ये एक हो । संविधानले स्थानीय तहलाई कर तथा शुल्क उठाउने अधिकार दिएको छ, र राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको सिफारिसमा राजस्व बाँडफाँट र अनुदान पाउने व्यवस्था पनि छ ।

ऐनले सम्पत्ति कर, भूमिकर, घरजग्गा बहाल कर, व्यवसाय कर, पार्किङ शुल्क र सेवा शुल्क, पर्यटन तथा साहसिक खेलदेखि फोहोरमैला, खानेपानी र हाटबजारसम्मको विस्तृत खाका दिएको छ । वातावरणीय मूल्यांकनअनुसार ढुङ्गा, गिट्टी, बालुवा बिक्री र सामुदायिक वनको बिक्रीबाट दश प्रतिशत आय पनि स्थानीय सञ्चित कोषमा जम्मा हुन्छ ।

तर कर उठाउने अधिकार हुनु र पर्याप्त आफ्नै राजस्व उठाउन सक्नु एउटै कुरा होइन । धेरै स्थानीय तहको आन्तरिक आम्दानी सीमित छ, विशेषगरी साना र ग्रामीण तहमा, र उनीहरू अनुदान तथा राजस्व बाँडफाँटमा निर्भर छन् । यसलाई संघीयताको कमजोरी मात्र मान्नु ठीक हुँदैन । काठमाडौं र दुर्गम गाउँपालिकाको राजस्व क्षमता एउटै हुँदैनस त्यसैले वित्तीय संघीयताको उद्देश्य सबैलाई समान रकम दिनु होइन, आधारभूत सेवामा ठूलो असमानता नआओस् भन्ने सुनिश्चित गर्नु पनि हो ।

ऐनले योजनाबद्ध स्रोत अनुमानको संयन्त्र पनि बनाएको छ, राजस्व परामर्श समिति (दफा ६५) र स्रोत अनुमान तथा बजेट सीमा निर्धारण समिति, जसले वैशाख १० गतेभित्र आगामी वर्षपछिको थप दुई वर्षसमेतको प्रक्षेपण गर्नुपर्छ (दफा ६६) ।

ऋण भने आयोगको सिफारिसको सीमाभित्र, सभाको स्वीकृतिसहित, उत्पादनशील र पुँजीगत कार्यका लागि मात्र र पच्चीस वर्षभन्दा बढी अवधिको नहुने गरी लिन सकिन्छ (दफा ६८) । यसले वित्तीय अनुशासन जोगाउँछ, तर साना स्थानीय तहको विकल्प सीमित पनि बनाउँछ। भारतमा स्थानीय वित्त राज्य सरकार र राज्य वित्त आयोगसँग जोडिएको छ भने चीनमा स्थानीय तहलाई ठूलो वित्तीय भूमिका दिइए पनि त्यो राजनीतिक स्वायत्ततासँग समान होइन । नेपालका लागि मुख्य प्रश्न त्यसैले (कति पैसा पायो ?’ मात्र होइन, ‘जिम्मेवारीअनुसार पर्याप्त र अनुमान गर्न सकिने स्रोत पायो कि पाएन ?’ भन्ने हो ।

४. जवाफदेहिता

स्थानीय सरकार नागरिकको सबैभन्दा नजिकको सरकार हो, त्यसैले सेवा पनि नजिक र जवाफदेही हुनुपर्ने अपेक्षा हुन्छ ।

जनप्रतिनिधि प्रत्यक्ष निर्वाचनबाट आउँछन् र न्यायिक समिति उपप्रमुख वा उपाध्यक्षको संयोजकत्वमा रहन्छ, तर निर्वाचन मात्र पर्याप्त छैन । पारदर्शिता, सार्वजनिक सुनुवाइ, सामाजिक परीक्षण, नियमित लेखापरीक्षण र सूचनामा पहुँच पनि उत्तिकै आवश्यक छन् । ऐनले आन्तरिक नियन्त्रण प्रणाली तथा सार्वजनिक र सामाजिक परीक्षण र सुनुवाइ सञ्चालन गर्नैपर्ने, महालेखा परीक्षकबाट अन्तिम र आन्तरिक लेखापरीक्षण गराउनुपर्ने र जनप्रतिनिधिले परिवारसहितको सम्पत्ति विवरण प्रत्येक आर्थिक वर्ष समाप्त भएको साठी दिनभित्र पेश गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । नागरिकले आफ्नो कर कहाँ खर्च भयो, कुन योजना किन छनोट भयो र त्यसबाट कति लाभ भयो भन्ने प्रश्न गर्न सक्नुपर्छस वित्तीय अधिकारसँगै वित्तीय जवाफदेहिता पनि आवश्यक छ ।

नेपालको मुख्य समस्याः अधिकार र क्षमताबीचको दूरी

संविधानमार्फत नेपालले स्थानीय सरकारलाई बलियो आधार दिएको छ, तर सबै स्थानीय तह ती अधिकार प्रयोग गर्न समान रूपमा सक्षम छैनन् । कानुनी मस्यौदा गर्ने जनशक्ति, योजना निर्माण, वित्तीय व्यवस्थापन र प्रशासनिक दक्षतामा फरक छ । केहीले राम्रो अभ्यास गरेका छन् भने केही अझै आधारभूत संस्थागत क्षमता निर्माणकै चरणमा छन् । ऐनले स्थानीय सेवा, कर्मचारी समायोजन र काजको व्यवस्था गरेको छ, तर दरबन्दी हुनु र दक्ष जनशक्ति टिकाउन सक्नु फरक कुरा हो ।

यसले एउटा महत्त्वपूर्ण आर्थिक समस्या देखाउँछ । जिम्मेवारीको विकेन्द्रीकरण स्रोत र क्षमताको विकेन्द्रीकरणसँग समान गतिमा भएको छैन ।

अर्को समस्या संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अधिकारको दोहोरोपन हो। अनुसूची ८ का एकल र अनुसूची ९ का साझा अधिकारबीच स्पष्ट सीमा नहुँदा विवाद र अन्योल उत्पन्न हुन्छ । एउटै कामका लागि विभिन्न तहका कार्यालय धाउनुपर्ने अवस्था आयो भने संघीयताको उद्देश्य नै कमजोर हुन्छ ।

भारत र चीनबाट नेपालले के सिक्न सक्छ ?

नेपालले भारत र चीनको प्रणाली जस्ताको तस्तै अपनाउन सक्दैन, तर अनुभवबाट सिक्न सकिन्छ । भारतले देखाउँछ, संवैधानिक मान्यता पाएर मात्र स्थानीय सरकार बलियो हुँदैन, पर्याप्त अधिकार र प्रशासनिक क्षमता हस्तान्तरण भएन भने माथिल्लो तहमा निर्भर रहन्छ । चीनले देखाउँछ, पर्याप्त वित्तीय र प्रशासनिक जिम्मेवारी दिँदा विकास व्यवस्थापनमा स्थानीय तहको भूमिका ठूलो बन्न सक्छ, तर वित्तीय अधिकारले मात्र राजनीतिक वा संवैधानिक स्वायत्तता दिँदैन। सन्तुलित पाठ यही हो— अधिकार चाहिन्छ, तर अधिकारसँगै स्रोत, क्षमता र जवाफदेहिता पनि चाहिन्छ ।

अबको बाटो के ?

पहिलो, एकल अधिकार सुरक्षित गर्नुपर्छ । अनुसूची ८ का विषयमा संघ वा प्रदेशले अनावश्यक हस्तक्षेप गर्नु हुँदैन, स्थानीय तहले पनि दफा १०२ बमोजिम स्पष्ट र समयमै प्रकाशित कानुन बनाउनुपर्छ ।

दोस्रो, साझा अधिकारको सीमा कानुनी रूपमा स्पष्ट गर्नुपर्छ, ताकि दोहोरोपन घटोस् । ‘संघीय तथा प्रदेश कानुनको अधीनमा रही’ भनिएका करसम्बन्धी अधिकारमा संघ र प्रदेशले छिटो स्पष्ट खाका दिनुपर्छ । तेस्रो, संस्थागत क्षमता बढाउनुपर्छ—सबै स्थानीय तहलाई एउटै ढाँचामा नहेरी आवश्यकताअनुसार क्षमता विकास गर्दै, दफा १०४ अनुसारको सम्पत्ति, दायित्व र बजेट हस्तान्तरण व्यवहारमा पूरा गर्नुपर्छ। चौथो, वित्तीय संघीयतालाई व्यवस्थित बनाउनुपर्छ । आयोगलाई प्रभावकारी बनाउँदै राजस्व बाँडफाँट र अनुदान प्रणाली पारदर्शी, वस्तुनिष्ठ र न्यायपूर्ण बनाउनुपर्छ, स्थानीय स्तरमा दफा ६५ र ६६ का समितिलाई औपचारिकताभन्दा माथि उठाउनुपर्छ ।

पाँचौँ, जवाफदेहिता बलियो बनाउनुपर्छ । बजेट, योजना, खर्च र उपलब्धिको विवरण नागरिकका लागि सजिलै उपलब्ध हुनुपर्छ, र ऐनले अनिवार्य गरेका सार्वजनिक सुनुवाइ तथा सामाजिक परीक्षणलाई कागजी खानापूर्तिमा सीमित नराखी नतिजामूलक बनाउनुपर्छ ।

अन्त्यमा, नेपालको संघीयताको सबैभन्दा ठूलो उपलब्धि स्थानीय सरकारलाई संवैधानिक रूपमा बलियो स्थान दिनु हो । स्थानीय तह अब केन्द्रको प्रशासनिक इकाइ मात्र होइन, नागरिकसँग प्रत्यक्ष जोडिएको सरकार हो ।

तर अधिकार लेखिएर मात्र स्वायत्तता पूरा हुँदैन, अधिकार प्रयोग गर्न स्रोत, स्रोत प्रयोग गर्न क्षमता, र दुवै प्रयोग गर्दा नागरिकप्रति जवाफदेहिता चाहिन्छ । बहस ‘अधिकार छ कि छैन ?’ मा मात्र सीमित हुनु हुँदैनस प्रश्न हुनुपर्छ—दिइएको अधिकार प्रयोग गर्न पर्याप्त स्रोत र क्षमता छ कि छैन ? संघीयताको वास्तविक सफलता सिंहदरबारबाट अधिकार तल पठाउनमा मात्र छैन, त्यो अधिकार गाउँ र नगरमा पुगेर नागरिकको जीवनमा कति परिवर्तन ल्यायो भन्ने कुरामा छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले कानुनी ढाँचा दिएको छ, तर त्यसलाई कार्यान्वयन गर्ने इच्छाशक्ति, स्रोत र क्षमता पनि उत्तिकै चाहिन्छ। अन्ततः स्थानीय स्वायत्तता राजनीतिक नारा मात्र होइन, यो अधिकार, स्रोत र संस्थागत क्षमताको सन्तुलन हो ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तीनै तहले त्यस आधारलाई व्यवहारमा बलियो बनाउने जिम्मेवारी लिनुपर्छ ।

(लेखक विनय अधिकारी त्रिभुवन विश्वविद्यालयका एमफिलका शोधार्थी हुन् ।)